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Nota Breve:

Caros leitores,

Os apontamentos anteriormente publicados tiveram como fontes Bibliográficas : o livro Direito Fiscal, de Dr. Casalta Nabais, bem como o manual de Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro de Dra. Elisa Rangel Nunes. E não só. Os mesmos, também foram “enriquecidos” com os resumos constantes no blog de Vieira Miguel Manuel. 

 

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C A P Í T U L O II: O Orçamento Geral do Estado

  1. Noção e elementos do Orçamento de Estado.

O orçamento (do Estado) é um documento onde as despesas e as receitas [ de Estado] se encontram previstas ou,  melhor dizendo,  orçadas, e competentemente autorizadas, para o período de um ano.

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Atendendo a referida definição, teremos de ter em consideração os dois elementos, que qualquer orçamento, seja público ou privado, deverá conter: a previsão e a limitação no tempo.

No entanto, e tratando-se de um Orçamento do Estado, há que ter em atenção a autorização da Assembleia Nacional.

Neste sentido, poderemos definir o Orçamento de Estado, como um “ documento apresentado sob a forma de lei, que comporta uma descrição detalhada de todas as receitas e todas as despesas do Estado, proposto pelo Governo e autorizadas pela Assembleia” Nacional, “e previstas antecipadamente para o horizonte temporal de um ano”.

2. Orçamento de Gerência e Orçamento de Exercício.

Ao abordarmos a questão, ou questões relativas a previsão de receitas e despesas do período orçamental,  há que ter em atenção :

1.  O tipo de receitas e despesas que deverão ser inscritas.

Ou seja, 

1.1 As receitas a cobrar durante o ano e as despesas a pagar no mesmo período,

Ou  

1.2 As receitas e despesas resultantes de créditos a receber ou de dívidas a pagar naquele mesmo período?

Quanto ao previsto no 1.1,  estamos perante o Orçamento de Gerência. Isto é, aquele em que se prevêem as receitas que o Estado irá cobrar e as despesas que irá pagar durante o período financeiro. Neste sentido, estamos perante uma previsão de cobranças e de pagamentos.

Por sua vez, e de acordo com o explanado no 1.2, estaremos perante um Orçamento de Exercício, aquando da previsão das receitas que o Estado irá cobrar e as despesas que irá pagar em virtude dos créditos e das dívidas que surgirão a seu favor ou contra, durante o período financeiro.

Pelo exposto, e conforme defende Teixeira Ribeiro, o Orçamento de Exercício é uma previsão de receitas e de despesas na sua fase inicial de créditos e de dívidas.

ex: Uma empreitada no ano N é avaliada em AKZ 5.000.000,00 ( cinco milhões de kwanzas ). No entanto, a obra será efectuada em N e N+1. Ou seja, AKZ 3.000.000,00 ( três milhões de kwanzas ) e AKZ 2.000.000,00 ( dois milhões de kwanzas ), respectivamente. Como será registrada a empreitada? No orçamento de exercício inscrever-se-á a importância de AKZ 5.000.000,00 ( Cinco milhões de kwanzas ), enquanto que no orçamento de gerência o montante será de AKZ 3.000.000,00 ( três milhões de kwanzas)

Orçamento de Exercício e Orçamento de Gerência.

Do exposto anteriormente, denotamos que não existe nenhuma coincidência entre os dois orçamentos, 

pois, surgirá a duvida quanto a escolha, no sentido em que, no orçamento deverão prever-se as receitas a cobrar e as despesas que se pagarão no respectivo período, 

ou

 as receitas e despesas cujos créditos e dívidas irão surgir?

Qualquer das escolhas terá as suas vantagens e inconvenientes, a citar :

Se a escolha for o orçamento de exercício, e no que concerne a uma despesa com efeitos plurianuais, a mesma deverá ser prevista no orçamento do ano ( o mesmo para os créditos ) , em que se efectua o contrato. 

Deste modo, o orçamento de exercício permite-nos saber se os montantes de que o Estado se vai tornar credor são ou não suficientes para cobrir as importâncias de que se vai tornar devedor,

 dando-nos assim a situação financeira do Estado. O que é uma vantagem. 

No entanto, nem todos os créditos serão cobrados ou dívidas serão pagas… no ano previsto. Pelo que, no orçamento de exercício, surgirá a dificuldade de avaliar a situação de Caixa do estado. 

No Orçamento de Gerência, surgirá a dificuldade de responsabilização de cada Governo pela elaboração e execução dos orçamentos que lhe serão imputáveis, pois, casos haverá em que a execução de determinadas despesas ( plurianuais ) admitirão o seu desfecho de contas num período complementar. N+1

3. Funções do Orçamento

Após abordagem anterior sobre a definição de Orçamento Geral de Estado e, consequente, caracterização das receitas e despesas que o mesmo encerra em si, no presente título abordaremos as Funções do Orçamento, ou seja, para que serve ou servirá um orçamento de Estado.

Neste sentido, e…

atendendo as suas funções como instrumento legal que garantirá, 

 1. uma [melhor] redistribuição de rendimentos, 2. estabilização económica e 3. afectação dos recursos económicos, a priori, ressaltar-nos-a a ideia de que o Orçamento Geral de Estado possui Funções económicas.

Assim, 

o Orçamento velará pela racionalidade económica e a gestão eficiente dos recursos comuns, bem como será responsável pela definição de políticas sociais para as famílias e políticas de apoio às entidades colectivas, 

enquadradas num plano financeiro eficaz, estruturando e organizando toda a actividade financeira do Estado.

Por outro lado, o Orçamento Geral de Estado incorpora em si Funções Políticas, 

pois, 

e atendendo a sua definição legal, o mesmo carece de autorização política para a sua aprovação, materializando-se, assim,

 numa das garantia dos direitos fundamentais e numa garantia de equilíbrio e separação dos poderes entre os diversos orgãos de soberania.

Quanto a sua Função Jurídica, a mesma revela-se pelo facto de o orçamento se constituir, materialmente, como uma lei da República com carácter de força obrigatória. 

Ou seja,

 o orçamento possui as mesmas características que a lei, isto é, no que se concerne a sua coercibilidade e generalidade, e sua natureza imperativa.

Ou seja,

 “ ao seu caracter imperativo, deverão ser observados os ditames por ele estabelecidos em todos os seus aspectos. Pois, tem natureza vinculativa e não meramente orientadora da acção financeira pública.

NOTA IMPORTANTE : 

Segundo o Dr. Ricardo Catarino, no seu livro Finanças Públicas e Direito Financeiro,

 o orçamento possui, também, uma dimensão limitadora dos poderes executivos, pois, necessita ou melhor tem de respeitar o princípio do consentimemto prévio dos povos, no lançamento dos tributos, ou seja, é uma forma de garantia pelo respeito aos valores de utilização racional dos recurso públicos, da utilização dos impostos como instrumento de financiamento e regulação da economia.

Assim, denotamos um desdobramento das funções jurídicas, pois, a lei/o orçamento, limita e impõe ordem a ser cumprida nos termos em que se encontra estabelecida.

4. O Orçamento ( seus elementos) e figuras afins 

Quanto aos seus elementos, e de acordo com as suas funções, constataremos que o Orçamento possui os seguintes elementos:

Económico, ao tratar-se de uma previsão da gestão orçamental do Estado;

Político, pois, como plano ou projecto de gestão do aparelho do Estado, carecerá sempre de uma autorização política de modos a que vigore;

Jurídico, que o confere força de lei, atribuindo poderes financeiros aos orgãos da Administração.

Estes elementos permitirão ao Orçamento ter uma configuração/caracterização, diferente de outras figuras afins, como os orçamentos das pessoas privadas, da conta do Estado, do Balanço do Estado e do Plano Económico global do Estado 

Fontes do direito financeiro.

  • A Constituição ( da República de Angola) ;
  • Tratados e Acordos Internacionais;
  • Leis e Decreto-Lei

“ A Lei formal reservará à CRA determinadas matérias relacionadas a criação de impostos, autorização de empréstimos e outras operações de crédito, estabelecendo as condições gerais para a aprovação do Orçamento Geral do Estado, definição das infracções fiscais e financeiras e respectivas sanções”

  • Regulamentos Financeiros

Que poderão assumir diversas formas, tais como, por exemplo: 

Despacho Ministerial;

Resolução do Conselho de Ministros; 

Portarias;

Decreto Regulamentar;

Instruções dos responsáveis Administrativos.

Relações do direito financeiro com outros ramos do direito.

Ou seja,

Áreas normativas que o direito financeiro abrange,

Direito Constitucional (financeiro)

  • Os Princípios e normas constitucionais que definem a organização e o exercício do poder político em matéria financeira e ;
  • Os Princípios gerais que orientam essa actividade financeira do Estado.

Direito Administrativo ou Direito da Administração Financeira:

Normas jurídicas de organização interna da Administração Financeira do Estado

Direito Orçamental

Conjunto de princípios e de normas jurídicas que presidem à elaboração, execução, controlo/fiscalização do Orçamento Geral Estado.

Direito das Receitas

Direito Fiscal

Direito de Crédito Público

Direito Processual Financeiro.

Conjunto de normas que regulam a organização e funcionamento dos tribunais financeiros.

Natureza jurídica e autonomia do direito financeiro

Natureza jurídica e autonomia do direito financeiro

Tal como vimos anteriormente,

 a actividade financeira do Estado consubstancia-se por ser o conjunto de acções que o Estado desempenha com o objectivo de obter recursos económico-financeiros necessários para sua sustentabilidade, 

visando a realização das receitas, dos gastos e despesas (previstas) para a concretização das necessidades colectivas/públicas.

Pelo que, e para o exercício “eficaz” desta mesma actividade, o Estado deverá munir-se de um conjunto de normas jurídicas que disciplinam a sua actividade financeira e dos demais entes públicos, direito financeiro. 

Neste sentido, deparamo-nos com a “ existência de um conjunto de princípios ou de regras que regulam a actividade financeira do Estado” que se estenderá em dois planos:

Natureza jurídica e autonomia do direito financeiro

Plano da 

  1. Organização do funcionamento interno da actividade financeira do Estado,

ou seja, 

  1. em Matéria de Controlo e Execução Orçamental; 
  2. Normas que definem qual a estrutura financeira do Estado 

II. Relação Financeira entre o Estado e outras entidades privadas/particulares e das normas que disciplinam a arrecadação de recursos pelo Estado,  e que protegem os particulares, subentendendo-se o conceito de Direito Fiscal, e de suas normas que estão subordinadas a CR.

Autonomia do Direito Financeiro.

Assim, e do exposto, deduziremos que as normas de Direito Financeiro, possuem o 

Poder de conceder as entidades publicas a possibilidade de terem orçamentos próprios, e de os gerir de acordo com as respectivas despesas e receitas , decidindo apenas sobre elas; autonomia orçamental,

Na medida em que, algumas entidades públicas poderão decidir sobre as suas próprias receitas, autonomia de receitas,

E do seu património, autonomia patrimonial, que consistirá no poder das entidades públicas possuirem o seu património, e deterem poderes de gestão sobre o mesmo.

Quanto a Autonomia Creditícia, versará ou consistirá na faculdade que determinada entidade pública possui para recorrer ao crédito, assumindo as correspondentes responsabilidades

Por fim,  e quanto ao poder de gerir automaticamente os recursos monetários próprios em execução ou não do orçamento, consistirá na  Autonomia de Tesouraria.

Ao preceituado sobre Autonomia de Tesouraria, surge o conceito de Desorçamentação, ou seja, uma actividade orçamental paralela ao orçamento do Estado, que deverá ser feita em conformidade e de acordo com a lei.

Ex: Sacos Azuis, financiamentos ilegais de determinadas actividades orçamentadas do OGE.

Fontes de Direito Financeiro

Ao fazermos uma concepção ou abordagem ampla da definição de Direito Financeiro, poderemos entende-lo como sendo todo o Direito, conjunto de normas jurídicas (coercivas) que regulam as finanças públicas.

Desta análise, bastante simples e quiçá vaga, do conceito ora em análise, concluiremos que a actividade financeira do Estado não se desenvolverá somente pelas normas que a regerão, pois, a especificidade das mesmas ditarão a sua juridicidade.

Assim, teremos como fontes de Direito Financeiro:

        • A Constituição. 

No que tange ao domínio das normas de organização, bem como das normas de percepção, pragmatismo, percepção e orientação, dos princípios do Direito Financeiro.

 Assim será em matéria orçamental concernente aos impostos, empréstimos e de limitação de outras fontes de Direito (Financeiro).

A Constituição deverá ser bastante específica e clara quanto às matérias relacionadas as fontes de Direito Financeiro, principalmente no respeitante à responsabilização e controlo financeiro, e à autonomia financeira ( das autarquias). 

        • Tratados e Acordos Internacionais. 

Os Tratados e Acordos Internacionais, dado o seu pendor político, e peso jurídico, e representatividade, nas relações entre Estados, possuem uma importância  especial, pois, são constitucionalmente reconhecidos. 

        • Leis e Decretos -Leis. 

As Leis e os Decretos – Leis são as principais fontes de Direito Financeiro. Assim, a lei Formal reservará à Constituição determinadas matérias (específicas), tais como a criação de impostos, autorização de empréstimos, bem como outras operações de crédito, delimitando as condições gerais, a aprovação do OGE, estabelecendo-se as infracções fiscais e financeiras, e suas sanções jurídicas.

        • Regulamentos Financeiros.

Os Regulamentos Financeiros poderão assumir diversas formas, tais como : Despachos Ministerias; Resoluções de Conselhos de Ministros; Portarias; Decretos Regulamentares; ou mesmo as Instruções dos Responsáveis Administrativos.

        • Costume; Doutrina e a Jurisprudência – quando a Lei assim o determinar.  

Relações do Direito Financeiro com outros Ramos de Direito.

As normas do Direito Financeiro contêm princípios pertencentes à outros Ramos do Direito. 

Assim, e no que tange ao Direito Constitucional, o Direito Financeiro, pese embora se situe num nível infra-constitucional,  possui normas fundamentais, de carácter constitucional, relativamente a aprovação parlamentar dos Orçamentos de Estado, uma vez que envolvem poderes jurídico-políticos considerados Direitos Fundamentais.

Por outro lado, o Direito Financeiro também mantém ou possui relações com o Direito Administrativo, na medida em que a actividade financeira do Estado, disciplinada pelo Direito Financeiro, deverá estar enquadrada no âmbito do Direito Administrativo. 

Ou seja, o Direito Financeiro possuirá normas que organizam a Administração Financeira do Estado.

Quanto ao Direito Patrimonial, o mesmo será um conjunto de normas que regerão a gestão do património do Estado.

Por sua vez, o Direito Orçamental será o conjunto de princípios e normas que orientam a elaboração, a execução e o controlo do Orçamento (Geral) de Estado.

Relativamente ao Direito das Receitas, nele enquadraremos os preceitos normativos legais intrinsecamente fundidos com o Direito Fiscal e o Direito de Crédito Público.

Finalmente, e no âmbito das Relações do Direito Financeiro com outros Ramos de Direito, o Direito Processual Financeiro, será o conjunto de normas que regulam a organização e funcionamento dos tribunais financeiros.

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